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La réponse de l’Union européenne à la crise migratoire des réfugiés – 2 mars 2015

PRINCIPE DE NON-REFOULEMENT DES REFUGIES (Art. 33 de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relatif au statut des réfugiés) : la réponse de l’Union européenne à la crise migratoire des réfugiés
Article en date du 2 mars 2015 -par Axelle Keles
 
« Refugees welcome » ! Ce slogan tout droit venu d’Allemagne et révélateur de l’élan de solidarité existant au début de la crise syrienne, semble aujourd’hui être repoussé dans ses derniers retranchements. Qui aurait pu imaginer à l’époque que la guerre en Syrie prendrait une telle ampleur et que l’Union européenne (UE) connaîtrait une crise migratoire sans précédent depuis sa création ? Alors que certains pays européens ont décidé de gérer la crise migratoire en fermant complètement leurs frontières, d’autres ont décidé de rétablir le contrôle momentané aux frontières, comme l’Allemagne, et ont proposé un plan de répartition équitable des réfugiés dans chaque pays de l’Union européenne en fonction de la capacité d’accueil de chacun. Le présent article traite de la conciliation des principes de libre-circulation au sein de l’Espace Schengen et du droit de chaque Etat membre de rétablir un contrôle aux frontières dans un contexte de crise migratoire exceptionnelle.
 
La surexposition du corps sans vie du petit Aylan Kurdi sur une plage égéenne a été un symbole fort de la crise migratoire actuelle et le début d’une prise de conscience mondiale.
 
Définition. La migration est définie comme « tout type de mouvement de population impliquant un changement de lieu, de résidence habituelle, quelle que soit la cause, la composition, la durée » (Organisation Internationale des migrations, Glossaire de la migration n° 09). Alors que les définitions de demandeur d’asile et de réfugié ne sont pas clairement définis par les instruments internationaux, il est possible de définir un réfugié comme « toute personne qui fuit le lieu ou le territoire où elle est poursuivie ou menacée » (Cornu, Vocabulaire juridique, PUF, 1987, p. 74) et qui demande protection auprès d’un autre Etat. Comme présentée dans les Résolutions du Parlement européen en date du 17 décembre 2014 et du 29 avril 2015, la situation des réfugiés depuis quelques années est « tragique ».
 
Le principe de non-refoulement des réfugiés. La convention de Genève du 28 juillet 1951 pose deux principes fondamentaux en matière d’accueil des réfugiés : le principe de non-refoulement et le principe d’immunité pénale (art. 31 et 33). L’étranger venant demander l’asile peut séjourner dans le pays dans l’attente qu’il soit statué sur sa situation. L’étranger venu demander l’asile ne peut pas donc en principe être renvoyé…
 
Le contexte actuel. Alors que le parcours du combattant du réfugié prend souvent fin dans le pays voisin le plus sûr, force est de constater que le parcours du réfugié syrien en 2015 sort du schéma traditionnel. En effet, les pays voisins - tels que la Turquie, qui a accueilli 3 millions de réfugiés depuis le début du conflit syrien - étant totalement débordés par l’arrivée massive des réfugiés, voient peu à peu leur élan de solidarité limité. C’est donc naturellement que les migrants décident de se tourner vers les pays de l’UE qui représentent pour eux un espace de sécurité et de liberté.
 
De la même manière, plusieurs pays de l’UE initialement favorables à l’accueil des réfugiés syriens ont décidé de revoir l’étendue de leur aide en raison de leur difficulté à gérer le flux important de migrants. C’est notamment le cas de l’Allemagne connue pour sa « Willkommenskultur » (culture de la bienvenue) qui s’est vue submergée par le nombre des demandes. Pour les réfugiés, l’Allemagne représente un Eldorado économique et social, contrairement à d’autres pays où leurs droits sont moins respectés. En effet, depuis le mois d’août 2015, plusieurs milliers de réfugiés ont en effet fait l’objet de représailles par les autorités alors qu’ils forçaient les frontières européennes, notamment à la frontière serbo-hongroise.
 
Il est également important de noter que le recul de la solidarité est lié à la peur grandissante des peuples européens qui estiment que la recrudescence de la délinquance, de la criminalité et du terrorisme au sein de l’UE ces derniers mois est due à l’arrivée des migrants en Europe. A titre d’exemple, alors que les évènements du nouvel an 2016 à Cologne (agressions sexuelles multiples) ont tout d’abord été attribués aux réfugiés, une étude a ensuite établie que les réfugiés ne représentaient qu’une infime partie des agresseurs. Toutefois, mêmes si les réfugiés ont été « blanchis », le peuple allemand remet en cause la politique migratoire « trop accueillante » de la Chancelière Angela Merkel, qui souffre depuis d’une baisse de popularité. De la même manière, en France s’est développée l’idée selon laquelle les terroristes des attentats de Paris du 13 Novembre 2015 avaient empruntés la route des réfugiés pour entrer sur le territoire européen.
 
C’est dans ce cadre complexe que l’Allemagne a rétabli d’urgence un contrôle aux frontières et a demandé à l’Union européenne une répartition équitable de l’accueil des migrants entre les pays membres de l’UE (système de quotas), conformément au principe de solidarité entre les Etats-membres de l’UE (article 80 du Traité sur le fonctionnement de l’UE – TFUE). D’après ce principe, les Etats-membres doivent être solidaires et partager de manière équitable les responsabilités entre eux, y compris sur le plan financier.
 
Dans quelle mesure un rétablissement du contrôle aux frontières est-il possible dans l’espace de libre-circulation européen ? Est-il possible de limiter le déplacement des réfugiés au sein de l’espace européen ?
 
1°/- Le principe de libre-circulation des personnes au sein de l’Union européenne : le rêve « européen »
 
Dans l’esprit des réfugiés, la libre-circulation au sein de l’Union européenne est l’outil essentiel de la réalisation de leur objectif : arriver dans un pays sécurisé et développé au niveau économique et social. Voici un rappel du principe et son application pratique.
 
La libre-circulation, l’un des fondements de l’Union européenne. Le principe de libre-circulation des personnes est l’un des principes fondateurs de l’UE (article 21 TFUE). La libre-circulation recouvre un aspect matériel, c’est-à-dire la suppression des barrières physiques (des frontières) entre les pays membres de l’UE, mais également un aspect juridique, aucun visa n’étant demandé aux personnes franchissant les frontières internes à l’UE. Alors que la libre-circulation pour une courte durée (3 mois) est possible pour tous sous réserve d’avoir un titre valide (passeport européen ou visa), la liberté d’établissement est quant à elle réservée aux ressortissants de l’UE. Initialement, la liberté d’établissement était uniquement économique et réservée aux citoyens de l’un des Etats membres de l’UE. Seuls les travailleurs, salariés et indépendants, ressortissants de l’un des Etats membres de l’UE pouvaient s’établir dans un autre Etat membre de l’UE De la même manière, les citoyens d’Etats tiers à l’Union européenne qui travaillent pour le compte d’une entreprise de l’UE souhaitant s’établir dans un Etat de l’UE peuvent bénéficier par le biais de la liberté d’établissement de l’entreprise d’une liberté de circulation dérivée.
 
Lors de leurs déplacements au sein de l’UE, les citoyens de l’UE sont assimilés aux ressortissants nationaux, sous réserve de ne causer aucun trouble à l’ordre public. Pour être caractérisé, ce trouble à l’ordre public doit être fondé sur le comportement personnel de l’individu et doit présenter une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société. Finalement, le principe de libre-circulation est bien un concept européen pour les européens, l’européen ici étant entendu comme toute personne (européenne ou étrangère) installée régulièrement dans l’espace européen.  Dans quelle mesure le réfugié peut-il bénéficier de cette libre-circulation ?
 
La matérialisation de la libre-circulation par les accords de Schengen. Selon un principe de droit international bien connu, l’Etat est souverain pour contrôler l’entrée des étrangers sur son sol (CEDH, 28 mai 1985, Abdulaziz, Cabales et Balkandali ). Toutefois, les pays membres de l’UE ont l’obligation de développer une politique commune en matière d’immigration (art. 79 TFUE). C’est dans ce cadre que les Etats membres ont délégué une partie de leurs compétences à l’Union européenne par la signature des accords de Schengen du 14 juin 1985. Ces accords prévoient la suppression du contrôle aux frontières internes de l’UE (frontière entre deux pays de l’UE) et qui renforce le contrôle aux frontières externes de l’UE (frontière entre un pays de l’UE et un Etat tiers). C’est dans ce cadre que les réfugiés, après avoir franchi les frontières extérieures à l’UE à leurs risques et périls, ont pu se déplacer librement et arriver dans leur pays de destination. Les autorités européennes ayant pris toute l’ampleur des conséquences liées à la circulation des réfugiés au sein de l’UE, ont pris des mesures restrictives.
 
 
2°/- Contrôle aux frontières et accords de réadmission : du rêve au cauchemar européen
 
Parmi les mesures restrictives de la libre circulation des réfugiés, il faut distinguer le rétablissement du contrôle aux frontières, le renforcement des accords de réadmission et enfin l’application de quotas par pays pour l’accueil des réfugiés.
 
Le rétablissement du contrôle aux frontières. Le code dit « Frontière Schengen » régit les règles applicables et prévoit notamment deux dérogations permettant de rétablir un contrôle aux frontières : en cas de menace grave à l’ordre public et à la souveraineté nationale. En principe, le rétablissement du contrôle aux frontières ne peut s’étendre que sur une période limitée et l’Etat concerné doit avertir les différentes institutions européennes afin qu’elles examinent la proportionnalité des mesures par rapport aux évènements (art. 23 du règlement n°562/2006). C’est dans ce cadre que le gouvernement allemand a décidé de rétablir le contrôle aux frontières et plus particulièrement à sa frontière avec l’Autriche souffrant de cette « attractivité migratoire ». Le rétablissement du contrôle aux frontières doit donc être limité dans le temps et proportionnel aux évènements. La gravité de la crise migratoire actuelle laisse penser que les institutions européennes jugeront les mesures actuelles comme proportionnées.
 
Les accords de Dublin et ses « dublinés » et les accords de réadmission avec les pays tiers. Même si l’asile ne peut pas être refusé, il peut être règlementé. C’est ainsi que l’UE a conclu les accords de Dublin unifiant ainsi les règles d’admission des réfugiés sur le territoire européen (convention de Dublin du 15 avril 1990 réformée par le règlement 343/2003 du Conseil du 18 février 2003 et remplacée par le règlement 604/2013 du 26 juin 2013 dit « Dublin III »). Ces accords permettent de déterminer que l’Etat membre est responsable de la demande d’asile. Le principe est l’examen de la demande d’asile par le premier Etat de l’Espace Schengen où a été signalé  le réfugié. Sont appelées « dublinés » les personnes dont les demandes d’asile sont rejetées d’office en raison de la non-compétence de l’Etat saisi (en lieu et place du premier pays d’entrée dans l’UE). En pratique, la charge du traitement des réfugiés repose toujours sur les mêmes pays, ceux constituant une frontière externe à l’UE et les plus proches des zones sensibles, à l’instar de la Grèce et l’Italie. L’Ile de Lampedusa, où sont « tassés » de nombreux demandeurs d’asile en attente de l’étude de leur dossier et qui sont bloqués sur ce territoire, illustre parfaitement ce propos.
 
Il faut également noter qu’en dehors des accords de Dublin, l’UE a signé de nombreux accords de réadmission avec des Etats tiers afin que ces derniers prennent en charge les clandestins entrés illégalement sur le territoire européen. Ces accords de réadmission permettent de rediriger les clandestins vers l’Etat tiers en question. A ce titre, il faut retenir les accords de réadmission signés avec la Turquie en décembre 2013 qui a demandé en contrepartie une libéralisation des visas pour l’UE des ressortissants turcs. Le Maroc, qui comme la Turquie est un pays de transition ou de destination pour les migrants, est actuellement en négociation avec l’UE pour la conclusion d’accords de réadmission similaires. L’UE a également négocié avec la Turquie un renforcement des accords de réadmission existants afin qu’elle puisse accueillir encore plus de migrants sur son territoire en échange d’une aide économique de la part de l’UE estimée à 3 milliards d’euros. Dernièrement, une certaine pression a également été mise sur la Grèce afin qu’elle renforce encore ses frontières, sous peine d’être exclue de la zone Schengen.
 
La solution européenne des quotas. C’est dans le cadre de cette grande « attractivité migratoire » que le duo franco-allemand a proposé aux pays de l’UE d’établir des quotas pour l’accueil des migrants en fonction de la capacité économique et démographique de chaque Etat. Certains pays refusent catégoriquement cette proposition, notamment la Hongrie, la République Tchèque et la Pologne, tandis que d’autres posent des conditions. La Slovaquie, par exemple, refuse les réfugiés de confession musulmane mais accepterait a priori les réfugiés d’autres confessions religieuses. Cette aide humanitaire « sous condition » porte bien évidemment à de nombreux droits fondamentaux garantis par la Convention européenne des droits de l’Homme ainsi que le Traité sur le fonctionnement de l’UE, tel que le principe de non-discrimination et d’égalité.
 
Le 22 septembre 2015, le Conseil des Ministres, réuni exceptionnellement à Bruxelles, a décidé de l’application de quotas de répartition forcée des réfugiés selon les Etats membres de l’UE. Les pays étant contre l’application de ces quotas se sont tout de même vus contraints de respecter le consensus européen, ce qui pose dans une plus grande mesure la question de la répartition des compétences au sein de l’UE et l’abandon de champs de compétence relevant normalement de la souveraineté nationale.
 
 
Pour conclure, dans un contexte international actuel extrêmement trouble, entre crise migratoire, terrorisme et montée de la xénophobie, espérons que les décideurs européens et internationaux trouveront un consensus pour apaiser les tensions et cela en accord avec les droits fondamentaux de chacun.
 
 
 
Eléments de bibliographie :
 
   

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